Riportiamo di seguito un estratto dell’interessante relazione del NARS( Nucleo di consulenza per la Attuazione delle linee guida per la Regolazione dei Servizi di pubblica utilità) al CIPE(Comitato Interministeriale per la Programmazione Economica). Si tratta di una serie di considerazioni relative alla regolazione sulle tariffe dei treni a Media e Lunga Percorrenza.

Infatti a questo settore del trasporto ferroviario va sicuiramente accostata la liberalizzazione imposta dalle direttive comunitarie dal momento che si tratta ormai di un segmento in cui è stato introdotto un modello di concorrenza nel mercato.

Il dato più interessante risiede nel fatto che il NARS afferma che, grazie all’intervento delle norme sulla liberalizzazione, la cogenza della delibera CIPE n. 173/99, relativa al controllo delle tariffe da parte del CIPE, è, orami, da ritenersi superata in favore di un sistema tariffario che faccia riferimento alle condizioni del mercato (rimandendo comunque salva la possibilità da parte delle Pubbliche Autorità di imporre obblighi di servizio pubblico con le adeguate compensazioni).

 

Estratto del testo della Relazione:

 

1.1.1. Settore Ferroviario

Le iniziative del NARS nel settore ferroviario sono ispirate dal riconoscimento della natura di servizio essenziale per i cittadini/utenti che riveste l’offerta di mobilità ferroviaria fra le diverse aree urbane del territorio nazionale. Tale caratteristica permane anche in presenza della liberalizzazione in atto nel mercato dei trasporti ferroviari per passeggeri che pure interviene in un contesto di flessione della quota modale del trasporto ferroviario, su cui incidono fenomeni di tipo prevalentemente strutturale.

Le stesse norme di recepimento delle direttive comunitarie di promozione dell’apertura dei mercati del trasporto ferroviario riconoscono la natura complessa di questi servizi, configurando discipline differenziate fra i diversi segmenti di attività del settore:

• regime di concessione per la gestione, la manutenzione e l’attività di investimento inerenti la rete ferroviaria, basato su un contratto di programma fra lo Stato e l’impresa concessionaria pubblica (RFI SpA);

• regime di agevolazione tariffaria per il trasporto notturno di passeggeri, precisato in un apposito contratto di servizio stipulato tra Stato e Trenitalia;

• regime di concorrenza “per” il mercato per i trasporti regionali e locali, attuato tramite affidamenti con contratti di servizio stipulati tra Regioni e gestori (ai sensi dei decreti legislativi n.422/97 e n.400/00);

• regime di licenza secondo uno schema di concorrenza “nel” mercato per i servizi di trasporto passeggeri a media e lunga percorrenza (di seguito: MLP) e per il trasporto merci (ai sensi della legge n.388/00 e del decreto legislativo n.188/03).

In questo ultimo segmento la situazione si presenta ibrida. Se, da un lato, infatti, le imprese ferroviarie provviste dei requisiti necessari possono offrire servizi di MLP richiedendo una licenza per accedere in modo equo e non discriminato alla rete fissa di RFI, dall’altro, le tariffe sono storicamente sottoposte alla regolazione del CIPE che, con la sua delibera n.173/99, ha innovato rispetto ai precedenti criteri introducendo meccanismi di price-cap.

Stante il contesto istituzionale descritto, all’inizio del 2007 sono intervenuti alcuni eventi di rilievo per le condizioni tariffarie applicate da Trenitalia alla propria clientela:

• il 1° gennaio Trenitalia ha introdotto adeguamenti dei prezzi per i treni Eurostar, Alta Velocità e Intercity, dichiarando la propria autonomia tariffaria su tali servizi;

• il 1° febbraio è stato rimodulato il contratto di servizio pubblico vigente per i treni Espressi Notte, il trasporto locale nelle Regioni a statuto speciale e le compensazioni tariffarie per il trasporto delle merci nella lunga percorrenza;

• è stato infine autorizzato dai ministeri competenti un intervento sulle tariffe dei treni Espressi ed Interregionali, dopo cinque anni di stasi.

L’insieme di queste misure, unitamente al notevole fabbisogno di risorse pubbliche indicato dal Piano Industriale 2007 presentato dal gruppo FS SpA nella primavera del 2007, hanno indotto il NARS ad analizzare lo stato della regolazione vigente in materia ferroviaria con il fine di valutare se l’evoluzione del assetto istituzionale del settore e le trasformazioni di mercato in atto non consigliassero di suggerire al CIPE l’introduzione di correttivi capaci di elevare qualità, efficienza ed efficacia dei servizi forniti.

L’opportunità di sviluppare questa riflessione trova riscontro in una richiesta, informalmente rivolta dal Ministro dei Trasporti al NARS, di pronunciarsi sulla possibilità di intervenire sulle tariffe dei servizi MLP per limitare la libertà tariffaria di cui fruisce, nella situazione attuale, l’operatore dominante.

Offriva sostegno alla posizione di quest’ultimo un Parere giuridico rilasciato da un autorevole amministrativista dell’Università “La Sapienza” di Roma. Lo scritto ravvisa un superamento della cogenza della delibera CIPE n.173/99 che sarebbe da ricondurre al mutamento del quadro giuridico che regola l’esercizio dei servizi ferroviari per effetto del passaggio da un regime concessorio a un regime meramente autorizzativo. Ne deriverebbe un restringimento della potestà d’intervento in materia tariffaria da parte del CIPE alle sole attività gravate da obblighi di servizio pubblico e, come tali, individuate da un apposito contratto di servizio[1]. Lo scritto conclude affermando che “i servizi ferroviari di trasporto passeggeri a media e lunga percorrenza … sono … disciplinati dalle regole del libero mercato. E che le relative tariffe – o meglio, i relativi prezzi – sono stabiliti dalle imprese ferroviarie titolari di licenza e sono comunicati alle competenti autorità pubbliche”.

Alla luce della situazione descritta, le strutture tecniche del NARS hanno avviato un’attività istruttoria sul tema della regolazione dei servizi di trasporto a MLP. Tale attività è sfociata nella predisposizione di due documenti da sottoporre all’attenzione dell’organo collegiale che ne ha preso favorevolmente atto nella riunione del 16 luglio 2007:

1. “La nuova regolamentazione del sistema ferroviario: il trasporto ferroviario passeggeri a media e lunga percorrenza”

2. “Criteri e formato di predisposizione della contabilità regolatoria e della separazione contabile della società Trenitalia”

Il primo documento riconosce la natura di monopolio di fatto assunta dai servizi di MLP. In tale situazione e perdurando l’assenza di interventi regolatori, il monopolista ha l’incentivo a massimizzare la sua rendita tramite azioni di discriminazione dei prezzi, senza che queste necessariamente integrino comportamenti qualificabili come abuso di posizione dominante.

Sebbene manchi ancora un chiaro quadro normativo nazionale, la normativa comunitaria sugli obblighi di servizio pubblico stabilisce che, al fine di garantire servizi di trasporto sufficienti tenendo conto di fattori sociali, ambientali e di assetto del territorio ovvero, più specificamente, di offrire condizioni tariffarie agevolate a determinate categorie di passeggeri, le competenti autorità “possono” concludere contratti di servizio pubblico con un’impresa di trasporto (artt. 1 e 14 del Reg. 1191/69, come modificati dal Reg. 1893/91).

La struttura tecnica del NARS ha pertanto ritenuto che l’eventuale decisione di introdurre vincoli regolamentari sui servizi a MLP debba verosimilmente poggiare sulla definizione di nuovi obblighi di servizio pubblico. Essi dovrebbero essere inseriti in appositi contratti di servizio pubblico da stipulare con le imprese di trasporto ferroviario per permettere loro di percepire compensazioni finanziarie proporzionate a fronte della fornitura dei servizi e l’assolvimento di tali obblighi.

Per perseguire questo obiettivo, il documento elaborato dal NARS prospetta il ricorso a due diverse strategie: a) l’ipotesi consensuale; b) l’ipotesi regolamentare.

La prima soluzione ipotizza l’estensione dei meccanismi di regolazione del prezzo finale oggi previsti per i servizi contrattualizzati (come il price o il revenue cap) a tutte le categorie di treni a MLP, essendo al momento Trenitalia l’unico operatore del mercato. Essa tuttavia richiederebbe un significativo ampliamento del contratto di servizio, passo che probabilmente confliggerebbe con il carattere sostanzialmente eccezionale degli obblighi di servizio pubblico predicato dal Regolamento comunitario.

La seconda soluzione ventilata dal documento del NARS prevede l’inclusione nel perimetro vincolato dei servizi per i quali è ragionevolmente dimostrabile la necessità ai fini di “garantire servizi di trasporto sufficienti”. Il candidato naturale paiono le connessioni gli Intercity (IC) - la categoria a minor pregio dell’offerta diurna di MLP. Il documento osserva che tale soluzione non presuppone necessariamente il consenso di Trenitalia, supportando tale affermazione sia con il 15° “considerando” del Regolamento n.1191/69 (che precisa che “le disposizioni del presente regolamento” si applicano “ad ogni nuovo caso di servizio, obbligo di servizio pubblico… che dovesse essere imposto ad un’impresa di trasporto”), sia con il 3° “considerando” del Regolamento n.1893/91 (che, nell’emendare il primo, chiarisce che “per la fornitura di taluni servizi … è opportuno che gli Stati Membri possano conservare la possibilità … di imporre taluni obblighi di servizio pubblico”).

La corretta applicazione di questo regime richiederebbe in ogni caso la definizione preventiva del perimetro del Servizio Universale – ossia l’insieme minimo di servizi a qualità predefinita da fornire alla clientela anche in assenza di margini positivi sui costi efficientati, inclusa un’adeguata remunerazione del capitale. La definizione del paniere di servizi e/o tratte rilevanti dovrebbe poggiare su un’accurata analisi dei parametri economici di ciascuna combinazione servizio/tratta/relazione, nonché sulla valutazione delle implicazioni sociali, economiche ed ambientali di tale scelta, anche in base alle alternative modali individuabili nella matrice della mobilità per origine e destinazione.

Relativamente al problema immediato, gravido di risvolti sociali, dei prezzi dei servizi Intercity a MLP, si suggerisce di optare per la citata ipotesi regolamentare, prevedendo tuttavia l’integrazione del contratto di servizio pubblico con meccanismi di verifica su prezzi, e quantità e qualità dei servizi forniti.

Il secondo documento formula alcune indicazioni metodologiche preliminari per la predisposizione di schemi di contabilità regolatoria da parte dell’operatore ferroviario dominante. Si tratta di un passo necessario per permettere le verifiche di efficienza e di identificare le tratte in perdita che necessitano di compensazioni, evitando impropri sussidi incrociati.

Nel documento si prevede che Trenitalia si doti di un sistema informativo interno in grado di generare, a cadenza almeno annuale, schemi informativi di dettaglio sugli aspetti economici e finanziari della gestione e relativamente ad aggregati economici rilevanti per la regolazione tariffaria: conti economici e rendiconti del capitale impiegato; schemi di riconciliazione con il bilancio di esercizio; metodologie di separazione contabile; contabilità industriale dei costi. Il NARS, il CIPE o il Ministero vigilante potranno richiedere informazioni integrative a fronte dell’evoluzione dell’effettiva offerta di servizi.

Nello scorcio del 2007 è proseguito il confronto con le competenti istituzioni settoriali. Si è in particolare registrata la presentazione di una proposta operativa, di natura preliminare, a cura della Direzione Generale del Trasporto Ferroviario (Dipartimento per i trasporti terrestri, personale, affari generali e la pianificazione generale dei trasporti) del Ministero dei Trasporti. Il percorso che essa delinea muove dal necessario e doveroso confronto con Trenitalia per l’acquisizione dei dati micro-economici e contabili indispensabile per definire il nuovo quadro regolatorio; la loro elaborazione in vista della conseguente articolazione della proposta sui servizi da proteggere; la trasmissione al CIPE per l’assunzione delle decisioni; infine, la predisposizione dello schema del nuovo contratto di servizio.

Il NARS ha inoltre partecipato ad un tavolo tecnico presso il Ministero dei Trasporti sulle problematiche della liberalizzazione dei servizi ferroviari e ad una serie di incontri interistituzionali su questioni relative alle relazioni industriali e agli obblighi di servizio universale.[2]

[1] Tale contrattato comprende attualmente il trasporto nelle regioni speciali, i servizi notturni, le agevolazioni per i passeggeri accanto a impegni relativi alla manutenzione del materiale rotabile e alle condizioni di sicurezza.

[2] In particolare, hanno partecipato la dott.ssa Elena Gallo ed il dott. Piero Rubino.