Parere del Comitato delle regioni in merito alla Comunicazione della Commissione al Parlamento europeo, al Consiglio, al Comitato economico e sociale europeo e al Comitato delle regioni sui partenariati pubblico-privati e sul diritto comunitario in materia di appalti pubblici e concessioni

(2007/C 51/05)

IL COMITATO DELLE REGIONI,

vista la Comunicazione della Commissione al Parlamento europeo, al Consiglio, al Comitato economico e sociale europeo e al Comitato delle regioni sui partenariati pubblico-privati e sul diritto comunitario in materia di appalti pubblici e concessioni COM(2005) 569 def.,

vista la decisione della Commissione europea, del 15 novembre 2005, di consultare il Comitato delle regioni in materia, conformemente all’art. 265, primo comma, del Trattato che istituisce la Comunità europea,

vista la decisione del Presidente del CdR, in data 22 febbraio 2006, di incaricare la commissione Politica economica e sociale della stesura di un parere sull’argomento,

visto il proprio parere in merito al Libro verde della Commissione europea relativo ai partenariati pubblico-privati e al diritto comunitario degli appalti pubblici e delle concessioni (COM(2004) 327 def., CdR 239/2004 fin),

visto il parere del Comitato economico e sociale europeo in merito al Libro verde della Commissione europea relativo ai partenariati pubblico-privati ed al diritto comunitario degli appalti pubblici e delle concessioni (COM(2004) 327 def., CESE 1440/2004 fin),

visto il parere del Comitato economico e sociale europeo sul tema Il ruolo della BEI in tema di partenariato pubblico-privato (PPP) e l’impatto sulla problematica della crescita (CESE 255/2005),

visto il proprio progetto di parere (CdR 41/2006 riv. 2), adottato il 3 luglio 2006 dalla commissione Politica economica e sociale (relatrice: Bożena RONOWICZ, sindaco di Zielona Góra (PL/UEN-AE),

considerando quanto segue:

1. La globalizzazione dell’economia e la crescente concorrenza che ne deriva per le aziende sia pubbliche che private, la cui maggiore competitività è uno degli obiettivi della strategia di Lisbona, impongono una stretta cooperazione fra il settore pubblico e quello privato nel quadro dei partenariati pubblico-privati (PPP), a vantaggio di entrambe le parti e soprattutto dei cittadini, che sono i destinatari dei servizi forniti.

2. Grazie allo sviluppo del partenariato pubblico-privato basato sulla cooperazione fra un soggetto pubblico e un partner privato, entrambe le parti, il governo o gli enti locali da un lato e il settore privato dall’altro, realizzano progetti comuni con vantaggi reciproci, sfruttando il proprio potenziale per il conseguimento di obiettivi non solo commerciali, ma anche sociali, e garantendo così una migliore qualità dei servizi prestati.

3. Gli enti locali e regionali dovrebbero impegnarsi maggiormente nei partenariati pubblico-privati, considerato che un coinvolgimento della base in progetti di partenariato fondati sui principi dei Trattati andrà innanzi tutto a vantaggio dei cittadini destinatari dei servizi,

ha adottato il seguente parere in data 12 ottobre 2006, nel corso della 66a sessione plenaria.

1. Posizione del Comitato delle regioni

Il Comitato delle regioni

1.1 constata che, dato che finora il partenariato pubblico-privato non è stato definito con precisione e, soprattutto, mancano sia esperienze in tale ambito — specie nei nuovi Stati membri dell’UE — sia una regolamentazione giuridica adeguata, vi è la necessità di mettere a punto una comunicazione interpretativa riguardante tutte le forme di PPP di tipo contrattuale;

1.2 considera che spetti agli enti locali e regionali, in quanto organi più vicini ai cittadini beneficiari dei servizi pubblici, decidere come finanziare i servizi, quale forma dare ai partenariati pubblico-privati o se, invece, fornire essi stessi tali servizi;

1.3 ritiene che il partenariato pubblico-privato debba essere scelto innanzitutto per migliorare la qualità dei servizi offerti ai cittadini mediante la realizzazione di un progetto ben definito; ciò non significa tuttavia che questo tipo di partenariato costituisca in tutti i casi la soluzione ottimale;

1.4 osserva che i partenariati pubblico-privati tendono a trasferire il rischio verso la parte maggiormente in grado di gestirlo, assicurando nel contempo una protezione adeguata in caso di problemi nel corso della realizzazione del progetto;

1.5 fa notare che il partenariato pubblico-privato si fonda sul principio secondo cui il settore pubblico garantisce un’infrastruttura adeguata e un determinato tipo di servizio, collaborando attivamente alla realizzazione di un dato progetto con il settore privato; questo, dal canto suo, assume la responsabilità di raccogliere i fondi necessari al finanziamento dei lavori relativi al progetto, garantisce il trasferimento di tecnologie, assolve i compiti necessari per conseguire gli obiettivi del settore pubblico, e, una volta che la struttura è stata realizzata o modernizzata, la gestisce fornendo ai cittadini un servizio pubblico in cambio di un corrispettivo. Il partenariato pubblico-privato ha pertanto la funzione di configurare i rapporti fra le due parti in modo che i rischi associati a questa o quella componente del progetto ricadano sulla parte che sarà meglio in grado di controllarli;

1.6 osserva che il ricorso al partenariato pubblico-privato può costituire una soluzione vantaggiosa per garantire la realizzazione di un’infrastruttura o la prestazione di un servizio al pubblico. Tuttavia, solo un’analisi approfondita degli obiettivi concreti dell’infrastruttura o del servizio in questione permetterà di determinare se gli enti locali e regionali debbano intraprendere tali progetti da soli, se debbano affidarli a terzi, conformemente alla normativa sugli appalti pubblici in vigore nel paese, eventualmente mediante una concessione o un partenariato pubblico-privato istituzionalizzato;

1.7 sottolinea la necessità di riconoscere che la problematica del partenariato pubblico-privato va affrontata non solo sotto il profilo giuridico, economico e tecnico, ma anche in una prospettiva politica, dato che le decisioni relative ad un progetto comune del settore pubblico e del settore privato sono sottoposte a processi di votazione democratica e sono inoltre oggetto di controlli da parte degli organi competenti in materia, da cui conseguono l’obbligo di renderle pubbliche e il diritto dei cittadini — destinatari effettivi o potenziali dei servizi — di giudicarle;

1.8 afferma che in caso di realizzazione di un progetto nel quadro di un partenariato pubblico-privato il partner pubblico potrà talvolta conseguire i seguenti vantaggi (a condizione che questo tipo di partenariato risulti essere la soluzione ottimale per la fornitura di un’infrastruttura o di un servizio ai cittadini):

- il coinvolgimento di capitali privati nel finanziamento di progetti di pubblico interesse, con conseguenti economie di bilancio e riduzione dei costi di investimento,

- lo spostamento del rischio di investimento verso il partner privato negli ambiti in cui quest’ultimo lo gestisce meglio del partner pubblico,

- la possibilità di accelerare al tempo stesso gli investimenti previsti e la fornitura di servizi pubblici, grazie alla maggiore flessibilità e velocità di intervento del settore privato,

- l’ampliamento delle fonti di finanziamento locale del settore pubblico,

- la garanzia dell’accurata realizzazione degli investimenti, dato che la gestione e la manutenzione dell’infrastruttura concepita, costruita o modernizzata saranno curate da un operatore privato che dovrebbe di conseguenza avere tutto l’interesse a realizzare il progetto con puntualità e rigore, sotto la sorveglianza del partner pubblico,

- la garanzia di beneficiare di servizi pubblici di buona qualità in una prospettiva più a lungo termine, grazie a contratti pluriennali;

1.9 sottolinea che il partenariato pubblico-privato richiede la fiducia reciproca delle due parti e la trasparenza nei loro contatti bilaterali per potersi sviluppare liberamente e senza ostacoli, in linea con i principi fondamentali dei Trattati (ad esempio le pari opportunità, il riconoscimento reciproco e la proporzionalità). Affinché il partenariato pubblico-privato possa svilupparsi secondo i suddetti principi, devono essere soddisfatte le seguenti condizioni:

- un sistema stabile di amministrazione territoriale,

- la fiducia dei mercati finanziari e delle rispettive controparti,

- la buona salute finanziaria del partner pubblico e di quello privato,

- la trasparenza e la concretezza delle disposizioni contrattuali, che devono prevedere un meccanismo di revisione e i casi di forza maggiore,

- un calcolo corretto del costo dei progetti,

- la garanzia di una protezione giuridica per entrambe le parti.

1.10 ribadisce che sia il partenariato pubblico-privato contrattualizzato che quello istituzionalizzato devono anzitutto garantire ai cittadini la qualità, la sicurezza e la continuità delle infrastrutture e dei servizi. I poteri pubblici non possono né debbono trascurare l’importanza di tutelare la prestazione dei servizi, indipendentemente dagli interessi economici dei prestatori, e debbono riservarsi determinate facoltà, come quella di imporre standard di qualità e di sicurezza e poterli modificare unilateralmente a beneficio dell’interesse pubblico nel corso dell’intero periodo di partenariato, o quella di poter recuperare il controllo del lavoro o del servizio e, una volta terminato il partenariato, ricevere dal prestatore quei beni considerati necessari per garantire la continuità dell’utilizzazione o del servizio.

1.11 ritiene che sebbene la maggioranza degli operatori consultati dalla Commissione non abbia approvato l’iniziativa comunitaria intesa a chiarire e adattare le norme relative al subappalto nei partenariati pubblico-privati, le istituzioni comunitarie non debbono dimenticare che il destinatario dei partenariati è il cittadino utente dei servizi, e che la riuscita di un partenariato pubblico-privato può essere compromessa quando il titolare del PPP non gestisca a dovere le relazioni con i subappaltatori e i fornitori a valle, che forniscono, in parte o in toto, le prestazioni. D’altro canto, gli enti locali e regionali hanno interesse a potenziare le PMI le quali, nella maggior parte dei casi, rivestono il ruolo di subappaltatori o fornitori. È pertanto opportuno specificare gli obblighi degli appaltatori e dei concessionari di rispettare i propri impegni economici nei confronti dei subappaltatori o dei fornitori a valle, alle medesime condizioni economiche e con gli stessi obblighi economici che valgono per le relazioni dell’ente aggiudicatore nei confronti dell’appaltatore o del concessionario.

2. La posizione del Comitato delle regioni

Il Comitato delle regioni

2.1 chiede, nel caso in cui la Commissione lanci effettivamente un’iniziativa legislativa sulle concessioni di servizi, che venga riconosciuta la specificità di questo tipo di concessioni o di quelle relative ai servizi di interesse economico generale. Qualsiasi proposta della Commissione dovrebbe garantire procedure trasparenti e non discriminatorie per la selezione dei prestatori di servizi, unitamente a una serie flessibile di criteri orizzontali per l’aggiudicazione finale;

2.2 reputa che occorra proseguire il dibattito sui partenariati pubblico-privati a livello della Commissione europea vista la crescente importanza che la cooperazione fra, da un lato, le regioni e i comuni e, dall’altro, il mondo delle imprese ha assunto nell’Unione europea;

2.3 reclama una definizione precisa del partenariato pubblico-privato e un chiarimento della terminologia utilizzata, come per esempio il significato preciso di termini quali “PPP contrattuale” o “PPP istituzionale” e l’eventuale distinzione fra PPP di livello europeo e PPP nazionali e infranazionali;

2.4 ritiene necessario, in linea con quanto precede, evitare termini come “servizio pubblico” e “servizio di interesse generale”, dato che nelle differenti legislazioni essi vengono definiti in maniera diversa. Un concetto valido, cui si potrebbe ricorrere per definire i PPP istituzionalizzati, che formano oggetto della normativa europea, sarebbe “partenariati riguardanti lo sfruttamento di un lavoro o la prestazione di servizi ai cittadini e remunerati interamente o parzialmente dagli utenti”;

2.5 invita ad affrontare anche la questione relativa alla disponibilità o meno a livello europeo dei necessari strumenti finanziari per garantire PPP su scala europea (riassicurazione, garanzie pubbliche);

2.6 apprezza gli sforzi compiuti dalla Commissione europea per garantire, a livello comunitario, che l’aggiudicazione degli appalti pubblici e delle concessioni rispetti i principi fondamentali del Trattato che istituisce la Comunità europea, quali la trasparenza, le pari opportunità, la proporzionalità e il riconoscimento reciproco;

2.7 ritiene che, nel caso di appalti pubblici di una certa complessità, il dialogo competitivo possa risultare efficace, ma riconosce che l’esperienza in materia non è ancora sufficiente per poterne valutare le eventuali conseguenze;

2.8 raccomanda che, per l’aggiudicazione delle concessioni, gli Stati membri dell’UE sviluppino procedure fondate su regole trasparenti e coerenti, tenendo conto delle eventuali definizioni e degli eventuali standard comuni europei proposti dalla Commissione europea;

2.9 afferma che, per conferire una maggiore certezza giuridica alle iniziative assunte nell’ambito dei partenariati pubblico-privati, potrebbero essere create imprese a partecipazione mista pubblico-privata per la fornitura di servizi pubblici;

2.10 fa osservare che l’unico caso cui le procedure relative agli appalti pubblici non dovrebbero applicarsi è quello degli offerenti (appaltatori) che (1) sono sottoposti ad un controllo da parte dell’ente aggiudicatore (come ad esempio i dipartimenti di tale ente) e (2) svolgono la maggior parte della loro attività all’interno dell’ente stesso. Per “operatore interno” il CdR intende un soggetto giuridicamente distinto dall’autorità competente, sulla quale quest’ultima esercita un controllo analogo a quello che essa esercita sui propri servizi. Al fine di determinare l’esistenza di tale controllo, devono essere presi in considerazione elementi come il livello di presenza in seno agli organi di amministrazione, di direzione o vigilanza, le relative disposizioni negli statuti, l’assetto proprietario, l’influenza e il controllo effettivi sulle decisioni strategiche e sulle singole decisioni di gestione. La qualità di “operatore interno” esclude qualsiasi partecipazione di un’impresa privata al capitale del prestatore di servizi che sia superiore al 33 %; il CdR in particolare ritiene errato il presupposto che affidamenti diretti fatti a società miste pubblico-private qualora costituite con procedure ad evidenza pubblica producano in ogni caso benefici, diretti o indiretti, per le società stesse, pertanto rifiuta l’equazione automatica “affidamento diretto uguale vantaggio competitivo contrario alle disposizioni del Trattato”, nonché il principio che qualsiasi ulteriore vincolo all’operatività sul mercato sia incompatibile con il quadro sopra enunciato;

2.11 evidenzia che l’adozione di una comunicazione interpretativa sull’aggiudicazione delle concessioni e sui PPP istituzionalizzati potrebbe offrire maggiori indicazioni su come applicare i principi sanciti nel Trattato CE; per quanto riguarda la parità di trattamento, la trasparenza, la proporzionalità e il reciproco riconoscimento e offrirà così migliori prospettive ai progetti nel quadro di un PPP, favorendo più di quanto non sia avvenuto finora la realizzazione di progetti sulla base di prestiti concessi dalla Banca europea per gli investimenti (BEI);

2.12 sottolinea che l’elevata qualità dei servizi destinati ai cittadini è garantita dal sistema democratico dei singoli Stati membri, che riserva una posizione centrale al cittadino, tutelato dalle autorità che gestiscono o contribuiscono a gestire i servizi prestati, nonché provvedono alla vigilanza e al monitoraggio in materia;

2.13 ritiene che nel quadro della concessione di aiuti europei debba essere data priorità al finanziamento dei progetti di PPP.
Bruxelles, 12 ottobre 2006

Il Presidente

del Comitato delle regioni

Michel Delebarre